熟番與奸民──清代臺灣的治理部署與抗爭政治(限量精裝版,全套三冊附地圖集)

柯志明 著

本書以平埔族岸裡社群作為主要案例,探討清代臺灣的治理部署與抗爭政治。除說明三層式族群空間體制如何在國家權力策略性的治理部署與底層──「熟番」與「奸民」──的對應行動和反抗下,生成與轉化之外,同時試圖闡明國家權力在十九世紀時於前述常態治理體制之外兼行運用權變部署,「兼用經權」,利用漳泉客社群分類矛盾分化漢人社會,終至以權害經,造成民間武力的坐大與失控,以致殃及前者。

藉由探究三層式族群空間體制的生成與危機,作者釐清國家權力利用生番/熟番/漢人族群歧異、分帶隔離治理的策略部署,並說明其如何適得其反地造成十八世紀末臺灣史上最大的動亂:由沿山漢人界外私墾勢力發動的林爽文事件。藉由分析與三層制配套成形的番政變革,進入熟番社內,探究國家權力為達成與熟番族群的結盟策略而進行的收編和滲透,如何造成平埔族社會內部的階層分歧、內鬥以及裂解離散。

透過體制分析,本書首度為清代臺灣長程的社會變遷建構一主體性史觀。研究方法結合社會科學與歷史敘事,頗具開創性與啟發性。對於官方史料(特別是宮廷檔案)以及民間公私藏古文書(以岸裡大社古文書為主)等龐大一手資料的整理與解讀,深入而且詳盡,使用QGIS繪製的歷史地圖亦極具參考價值。無疑將成為臺灣史研究的重要里程碑。

※限量精裝版全套三冊,隨書附贈「乾隆臺灣番界」GIS全彩地圖集※


【名家推薦】

本書專注於十八至十九世紀臺灣社會的構成,企圖揭發集權帝國操控治理下,不同族群的庶民如何在被利用與反利用之間尋求生存之道。一個本是南島民族的家園,何以原是主人反而變為客人,被邊緣化,而換來新的主人?本書針對三層制中間夾層熟番與漢民糾葛的複雜問題進一步析論,更著重於國家權力操作族群分化。在國家理性制度的規範下,柯志明還看到政治實作過程中的權宜和權術,也注意到社會底層的變化和能耐。相信本書的問世不但為臺灣史研究樹立一個新的里程碑,在方法與理論上也會給「臺灣人類學」和「臺灣社會學」帶來一些震撼。
   ——杜正勝(中央研究院院士)

這本鉅著將澈底改變我們對清代臺灣政治社會變遷的理解,特別是漢人分類械鬥及熟番政策之間的關聯。相對於過去研究往往以民風強悍、利益爭奪解釋分類與民變,本書具體指出國家權力的「治理部署」因素:康熙朝因為管制婦女與移民渡臺,激發了朱一貴事件的閩客分類;乾隆朝由於劃界遷民,滋生了三層制夾心層地帶的界外私墾勢力,激發漳泉分類。清廷後續更利用這些分類,在林爽文事件及十九世紀的民變中分化並牽制反叛力量。這是目前所見最完整而有說服力的解釋。
   ——王甫昌(中央研究院社會學研究所研究員)

本書以岸裡社群如何階層化、派系化與貧窮化為案例,完整建構熟番社會從三層制、番政改革到番屯制的土地關係與番社網絡變遷;同時,拉出另一條漢人社會的角色脈絡――單身移民、客家義民與私墾奸民,描述地方社會的人群如何抉擇、抗爭與妥協,以補足清代臺灣歷史變遷的族群圖像。環環相扣的故事背後,更有一套深藏「帝皇機心、朝廷妙算」、分化控制臺灣社會的治理部署理念。追過《番頭家》的讀者,這是不容錯過的續篇:一個熟番與漢民攜手或爭奪、情節精采的歷史故事,一套幾乎處處潛藏理論洞見「彩蛋」的宏大解釋體系,一本澈底改寫清代臺灣史的鉅著。
   ——詹素娟(中央研究院臺灣史研究所副研究員)

•中研院GIS專題中心建置之WebGIS「乾隆臺灣番界」已完成至二萬分之一比例尺,足供Google街景使用。歡迎至中研院社會所網頁參閱:
實境踏查乾隆臺灣番界 http://gissrv4.sinica.edu.tw/gis/twhgis.aspx#
(點選:功能表→圖層→乾隆臺灣番界)
 

The Earth Ox border and the foothills demarcated the three tiers ethnic space regime in Qing Taiwan. It constituted governance deployment based on the territorization of ethnic groups—Chinese, Plain Aborigines (Cultivated Aborigines), and Mountain Aborigines (Raw Aborigines). This study explores the red (1750), blue (1760), purple (1784), and green (1790) border lines established in mid to late 18th century Taiwan to elucidate the shaping of the Cultivated Aborigines Buffer Zone that quarantined both Chinese and Raw Aborigines. Subsequent discussion focuses on how the quarantine of Chinese encroachment on aboriginal territories backfired and unintendedly led to illegal cross-border reclamation, the formation of frontier folk forces, and thus the eruption of an island-wide rebellion, the Lin Shuang-Wen revolt (1787-1788). Studying the reform of aboriginal policy in tandem with the establishment of the three tiers regime, this study employs the case of the Anli tribe to explore the incorporation and subsequent alienation of the plain aboriginal elite as collaborators of state power as well as stratification and, hence, factional strife within the plain aboriginal societies.
In post-revolt 19th century Taiwan, a new expedient pivoting on Chinese communal strife (fen lei) among the Zhang, Quan and Hakka groups was deployed in accompaniment with the revised three tiers regime. It recruited plain aborigines reallocated in the buffer zone as militia (tun fan). The contrived communal strife fostered by the Qing state led to the rise of un-ruled local strongmen and chaotic feuds among them that greatly undermined Qing control of Taiwan. Meanwhile, the local strongmen’s further encroachment on aboriginal land rights through usury and sheer force eroded the revised three tiers regime and eventually drove the dispossessed plain aborigines into diaspora. Governance deployment in 19th century Taiwan had once again backfired.
 
柯志明

美國紐約州立大學賓漢頓分校社會學博士。現任中央研究院社會學研究所特聘研究員、臺灣史研究所合聘研究員。研究領域及興趣包括歷史社會學、發展社會學、農民研究、工業與勞動關係研究。目前研究聚焦於清代臺灣的治理部署與抗爭政治。著有《番頭家:清代臺灣族群政治與熟番地權》、《米糖相剋:日本殖民主義下臺灣的發展與從屬》、《臺灣都市小型製造業的創業、經營與生產組織──以五分埔成衣製造業為案例的分析》等書,以及〈臺灣社會變遷研究的歷史轉向:對整體觀與貶抑歷史敘事的一點反思〉、〈清代臺灣三層式族群空間體制的形構與轉化:紫線界前後的比較〉、〈熟番地權的「消滅」:岸裡社平埔族大小租業的流失與結束〉、〈歷史的轉向:社會科學與歷史敘事的結合〉等多篇論文。

【上冊】

序言:一個知識系譜學的告白
編輯凡例
第一章 導論:治理部署與社會抗爭
第二章 物以類聚/分而治之:清初臺灣漢人社會的「分類」與「義民」
第三章 國家剝削與通事專制:熟番社會的再結構
第四章 生番變熟番
第五章 熟番地的開墾與凍結
第六章 割地換水與社產的使用和分配

第一部、體制的生成與危機

第七章 疆域化與疆界的跨越:三層式族群空間體制的形構與漢通事帶頭的界外私墾
第八章 三層制的落實與番政變革:從劃界隔離到熟番守隘
第九章 番漢租佃安排的形成和演變
第十章 公私分劃與階層分化
第十一章 菁英異化與社會抗爭:私口糧租的抽派、派系對立與通事職位的 爭奪

【中冊】

第十二章 界外私墾:越界的蹊徑
第十三章 失控的沿山
第十四章 沿山勢力與漳泉分類
第十五章 清釐界外私墾
第十六章 叛亂、分類與鎮壓:沿山勢力的叛亂、漳泉客的分類與結盟以及國家武力的鎮壓

第二部、體制的轉化與失能

第十七章 沿山族群空間部署的新秩序:番屯制與屯番保留地
第十八章 派系鬥爭
第十九章 離散流亡
第二十章 社番口糧田的業佃控爭

【下冊】

第二十一章 「分類」與民間武力的失控:權變部署的萌生及其後果
第二十二章 屯番保留地的清釐與侵奪:番屯制的重張與疲落
第二十三章 債剝典佔與番業主的抵抗
第二十四章 家變:社主的分家、內鬥與番業的流失
第二十五章 漢人豪強的不馴與熟番產業的流失
第二十六章 番業流失與遷移界外
第二十七章 結論:治理與抗爭的在地實作

附錄
參考文獻
古文書代碼
度量衡換算
年代對照表
附圖〈乾隆臺灣番界GIS地圖〉以及全書GIS地圖網址
索引

推薦序:集權帝國治下庶民的活路
 
杜正勝(中央研究院院士)
 
繼《番頭家》(2001)鉅著之後十年,柯志明教授又完成篇幅更大、論題更廣、析理更細緻的百餘萬言鉅著《熟番與奸民》,相信本書的問世不但為臺灣史研究樹立一個新的里程碑,在方法與理論上也會給「臺灣人類學」和「臺灣社會學」帶來一些震撼。
 
本書和《番頭家》一樣,專注於十八至十九世紀臺灣社會的構成,企圖揭發集權帝國操控治理下,不同族群的庶民如何在被利用與反利用之間尋求生存之道。本書運用歷史資料、處理歷史問題,不論採用什麼研究方法,提出什麼概念與先行的論說對話,都無關緊要,只要能向讀者展現更清晰且合理的歷史圖像,便是優秀的歷史著作。
 
可以勾畫一些社會面目的臺灣歷史雖然至少七千年,但漫長的七千多年中,單憑考古出土文物及其相關資訊,臺灣社會的面目仍然相當模糊,嚴格意義的歷史時期大約只有最近這四百年而已。史前史且不說,如果把早先的記載當作臺灣的古代史,十九世紀下半葉開港以後進人近代史,當中一大段,大約一個半世紀可以算作臺灣的傳統時期,也就是柯志明教授這兩部鉅著用力的階段。
 
怎樣界定臺灣的傳統時期?在我看來,柯教授的書即在解答這個大題目,我難以贊一詞;不過,大家翻閱一下郁永河《裨海紀遊》,腦中浮現的歷史圖像應該會獲得一些具象的答案。西元1697年,杭州人郁永河來臺灣採硫磺,農曆四月初從今天的臺南沿西部平原往北走,五月初抵達八里,一路上按日記錄見聞。他踏出府城,便發現人文與地理景觀很是不同,離開麻豆、佳里後,距離他所熟知的漢人社會愈遠。過西螺溪以北,「所見番人,文身者愈多,耳輪漸大如椀……又有三少婦共舂,裸體對客,而意色泰然」;半線(今彰化)以下,「番人狀貌轉陋」。至牛駡社(今清水),久雨之後,乘天色放晴,他走出社外山丘一遊,「杖策,披荊,拂草而登」。爬上山巔,「荊莽樛結,不可置足」。林木「聯枝累葉,陰翳晝暝」,有若進入原始森林,「野猿跳躑上下,向人作聲……修蛇乃出足下」,他看得心驚膽戰,趕快返回熟番的牛駡社。
 
然而這種景觀,不論地理的或人文的,基本上都在十八世紀產生快速的轉變,臺灣變成農耕的漢人社會。這是臺灣史的一大轉折,換句話說,一個本是南島民族的家園,何以原是主人反而變為客人,被邊緣化,而換來新的主人?我看柯志明教授的著作就是要解答臺灣史上的這個「大事因緣」。
 
在這個轉變過程中,牽涉四種角色,外來統治者清帝國政府、遷移來臺尋求新天地的漢人、蟄居內山但會出草的高山原住民(生番),以及原本就住在平地而已歸順的平埔族群(熟番)。柯教授從《番頭家》就提出「三層制」的理論,「生番在內,漢民在外,熟番間隔於其中」。本書針對中間夾層熟番與漢民糾葛的複雜問題進一步析論,更著重於國家權力操作族群分化。所以傳統膚淺又帶偏見的「漢人中心移墾開化論」,他置之不論,而對「國家剝削說」與「國家理性保護說」有所商榷。在國家理性制度的規範下,柯教授還看到政治實作過程中的權宜和權術,也注意到社會底層的變化和能耐。他發現國家「善意」地扶植熟番菁英,反而造成原來族群內部的裂解;想要防範漢民豪強,卻又空出自由與可能的界域。所以國家權力的理性運作,不一定會有如意算盤的收成。我想在這個領域的論述,本書承襲過去同行積累的成果,進而更上一層樓。
 
不過,清領時期的臺灣,絕大部分時間是一個府,脫離不了帝國制度的架構,也脫離不了帝國權力的本質。制度架構和權力本質,可謂中國歷史的「常經」。換言之,歷來中國政權無不政治掛帥,以維繫政權穩定為最高原則,經濟利益非優先考慮的項目,民生關懷只是政治宣傳的門面而已。只要不危及皇朝的存在,不妨視當地特殊情況採取適當的權宜措施,十八、十九世紀臺灣的開發過程,要從這種意識形態思考,和理不理性沒有絕對關係。
 
臺灣在中國本部十八省內,民族和族群是相對比較複雜的地區,帝國官員對於特定民族或族群的利用,終極目的是職責所在的地方安定,故給予所謂「協力菁英」方便或好處,不過是權宜的手段而已,然而庶民就在權宜的利用中尋求發展的活路,有力者遂更容易出頭。柯教授看到「經」外的「權」,我個人毋寧認為「利用」是實,但談不上「結盟」,後來的歷史仍然留下以前的痕跡。不論日本殖民或國民黨一黨統治時期,各族群的「協力菁英」分一杯羮有之,何嘗被人家當作「自己人」?
 
我說過十八世紀是臺灣傳統社會摶成的時期,現在雖然已經進入「後現代」了,但傳統的因子仍然無所不在,還不時發揮作用。臺灣史研究不能忽略這一塊,傳統時期乃是現代臺灣的DNA。不研究傳統,只看大航海的國際或日治的近代化,終難了解戰後這幾十年的政治與社會。柯志明教授春秋猶盛,個人期待往後十年,他再度奮其如椽之筆,貢獻一部研析臺灣傳統社會的鉅著。
 
第一章 導論:治理部署與社會抗爭(摘錄)
 
一、三層式族群空間體制的生成與轉化
 
乾隆朝期間,清廷幾次於夾在內山生番地界和沿海已成定耕農業的舊墾區之間的「界外平埔」重新劃界。界線每次推移,國家治理策略對介於中間的地帶一三層空間分布內(新界與生番地界間)的「夾心層」地帶,以及新劃入界內的「新舊界間」地帶一在族群相關的人口分布與地權安排上,均有所更易。幾次劃界並不僅止於劃定邊界,同時也進行清釐沿邊民番(生番、熟番、漢人)界址,以及重新界定中間地帶民番(漢人、熟番)間的土地所有和租佃安排。事實上,界線的劃定是以清釐民番界址為先決條件,而邊界確立後又反過來作為區劃族群空間的判準,成為民、番業及相應之業佃安排的界限,限定了中間地帶先後有別的族群土地所有關係以及其上的租佃安排〔按:即番業漢佃關係之有無與性質〕。不光是界線重劃,空間區劃內族群人口及土地等相關政策也改變了。層層推移且性質不一的地帶,讓清代臺灣族群空間體制的複雜性倍增,也在研究上造成不少困擾,勢得交代在先。
 
乾隆五十五年十一月軍機大臣與兵部等部議奏閩浙總督伍拉納奏准設屯與分撥屯地案內,伍拉納所附勘丈委員徐夢麟等的稟文,說明了先後紅、藍、紫、綠線邊界的沿革與本次的處理方式:
 
臺陽近山地廣,民多越墾,往往深入內地,生端滋事。雖曾於乾隆十五年、二十五年兩次立碑,併於淡、彰二處挑築溝土,以分界限,但日久漸廢,旋遭匪亂〔按:林爽文事件〕,其未築者固屬空談,其已築者亦為頹毀。⋯⋯應請以此次清查屯地,歸屯為界。⋯⋯從前以紅、藍、紫色畫線為界,今則添繪綠線,以別新舊。(臺案彙錄甲集:46)
 
歷次議奏及劃定邊界的具體過程簡要陳述如下(並請參見圖1-2內及本書附圖〈乾隆臺灣番界GIS地圖〉內重繪於現代地圖上的歷次邊界):福建布政使高山於乾隆九年十二月十八日〈臺郡民番現在應行應禁事宜〉奏內「劃清界限,使生番在內、漢民在外,熟番間隔於其中」之議,隔年經高宗發交部議覆准,是為清代臺灣三層式族群空間體制(以下簡稱三層制)之濫觴。閩浙總督喀爾吉善於乾隆十五年立碑定界的邊界稱為紅線。基本上紅線界,如高山原奏內所建議的,是沿襲康熙、雍正時的舊界僅略做調整。卸任臺灣知府鍾德二十二年初勘,閩浙總督楊應琚乾隆二十三年奏准「挑挖深溝、堆築土牛」,委由總兵馬龍圖、臺灣道楊景素於年底覆勘,繼任閩浙總督楊廷璋二十五年再加調整後奏報確立的「新界」是為藍線。藍線界在乾隆二十六年楊景素完成挑溝築牛的工程後,又稱土牛界。乾隆四十九年閩浙總督富勒渾奏准由卸任臺灣道楊廷樺主持勘查、繪圖造冊詳報但未定案的界線繪為紫線。林爽文事件後,欽差大臣征臺統帥福康安、福建巡撫徐嗣曾乾隆五十三年奏准、專委留辦臺灣事務之泉州知府徐夢麟等於乾隆五十五年釐定以屯地外緣為準的邊界則繪為綠線,這也是最後一條確定的邊界。由於該次清查界外田園埔地的目的主要在設立番屯制並確保其口糧來源,故稱「清查屯地」。土牛界外已墾田園、未墾埔地在清查並確定歸屬之後,新的邊界就依之劃定,又稱「歸屯為界」。
 
整體而言,清代臺灣清釐沿邊民番界址及劃定邊界最為重要的兩次邊境政策變革,分別為乾隆二十五年「挑溝築牛」劃定藍線界,以及乾隆五十五年「歸屯為界」劃定綠線界。紅線界雖然劃定在前(乾隆十五年),但界線的精確度及硬體工程的規模,均遠遜於乾隆二十五年的藍線界。更重要的是,劃定藍線界時,清廷一併就制度性的軟體工程進行了重大變革:改設番通事、新設番隘制撥派熟番守隘,以及為張羅隘番口糧而重整沿邊民番土地歸屬和租佃安排。就邊界工程及相關制度而言,藍線界均較為成熟完整,也涵蓋、適用於先前的紅線界,故不妨把紅線界併入藍線界案內一併處理。本書視紅線界為高山三層制族群空間部署的初步實施,藍線界則為其完整化與落實。相較而言,乾隆五十五年「歸屯為界」的綠線界,在硬體工程規模上又退回藍線界以前立碑(以點而非線)定界的層次,但該次劃界真正重要的意義在設立番屯制,以及相關土地歸屬和租佃關係的重大制度變革,堪以作為與藍線界並立的替代性方案。
 
兩次關鍵性的劃界間還另有一次發生在乾隆四十九年,雖然完成民番地界調查,也劃出預定的邊界一紫線界一卻遲遲未能定案,隨即因乾隆五十一年發生的林爽文事件而擱置。紫線界在規章制度上雖沿襲藍線界的安排,但由於土地清丈的精細程度不亞於藍線界,而且規模遍及全臺,因此成為後續綠線界民番地界調查的參考基準,以「原報」稱之。但也由於在綠線界「屯案」內通常僅只提及「原報」卻省略實際的數據,而留下不少盲點。直到發現載有乾隆四十九年土牛界外土地調查數據並畫出紫線的〈臺灣田園分別墾禁圖說〉(以下簡稱紫線圖)後,研究者才得以確認相關地點和土地面積,以及土地分類的類型和原初分別擬定的處理方式。紫線界雖然未能定案施行,該紫線圖卻顯示原初規畫預定的新界(紫線界)所在,而且提供土牛界外民番土地坐落、類別和面積的詳盡數據,可供與藍線界及綠線界兩案對照,作為兩者之間的過渡型態,更具體地呈現出邊境政策的承繼與變化。
 
二、族群空間分布作為一種治理部署:三層式族群空間體制與國家權力的族群政治策略
 
邊界與熟番地權成為清代臺灣研究關切所在,正是因為族群空間及地權的安排已經成為權力關係的具象物。臺灣多元族群移墾社會的土地開墾與族群關係攸關清廷統治的成敗,必須加以治理。但國家權力必須先看得到它們,藉由「問題化」之(“problematize”)而看見之,接著才得以透過策略部署加以解決或改善。統治者在空間的疆域化(territorization)裡進行身分的辨識(identification),透過疆界的劃定將受治者區分為不同空間內各別的人群類屬。藉由差異化,統治者區劃空間並分劃人群,將治理議題問題化,形成其針對性的功能性(手段/目的)理性,據以擬定治理策略並在實作過程裡修正調校之。具體而言,國家先區分界域與族群,確立秩序,方得辨識偏差行為,從而擬定矯正策略並訂立法規、制度進行強制。在這個意義上,我們可以說,疆域化形成的人群空間具現了權力的關係。國家進行的人群空間區劃也就是其權力的部署。
 
就清代臺灣邊境治理的理性而言,追求秩序的統治者可以採取排除原則消極治理,設立界線,限制難以管控的人口擴張;或者採取包容原則積極治理,更定界線,跟隨所欲治理的人口移動。前者以封禁隔離為原則,透過設立界線限制開荒,拒絕治理越界者,並設法「排除」界外的失序狀態。後者則以鼓勵開荒為原則,並不汲汲於建立固定的界線予以設限,且能「包容」越界拓墾者,主動納入治理,藉以延伸秩序於渾沌未知之域。
 
乾隆九年時,清廷在准墾(更定界限、開墾荒地)與禁墾(劃定界限、封禁隔離)之間面臨一個困難的抉擇,結果是後者勝出。土地調查特使高山於乾隆九年底奉旨規劃的三層式族群空間體制,為執行封禁隔離提供了相當具體完備的機制。由於原有界內外(界內熟番漢人/界外生番)二分式的族群空間體制在防治漢人越界私墾上成效有限,高山試圖藉由在界外平埔嵌入一個專屬熟番族群的夾心層地帶,重新啟動並活化之。他同時並已預先設想到該如何利用熟番人力在此族群空間部署裡扮演重要的角色。
 
高山原初構想的三層制在乾隆十年奏准施行之後,一直無法落實。進行地帶區劃首先需要確認界線。劃界的工作在層出不窮的界外私墾及民番糾紛下,一再拖延、挪移、改易,終究難以確定下來。乾隆二十五年以前清廷屢次更定界限,表面看似主動施行積極治理,實則由於無法落實既定界限,又害怕界外「藏奸聚匪」,只好被動地尾隨越界私墾者,消極將之納入治理。在這個過程中,省級官員及朝廷中央日益傾向於認定地方官一向倚重(作為邊境事務代理人)的漢通事,暗地私墾界外、壓榨熟番,並藉由製造邊境治安事端圖利自己,是落實邊界政策的真正障礙。
 
經過幾次的失敗與修正,清廷終於在乾隆二〇年代累積了更大的決心,以更大規模的邊界硬體設施及相配合的制度軟體,試圖「一勞永逸」(套用閩浙總督喀爾吉善奏報執行劃界時表達期盼的用詞)地解決問題。在乾隆二十一至二十五年間堪稱清代臺灣最大的邊界清釐工程一劃定土牛藍線界一執行過程中,清廷發現臺灣最主要的幾位「大通事」(特別是岸裡社總通事張達京)涉入界外私墾事證明確,遂於乾隆二十三年斷然廢除漢通事,改設番通事,以番人治番,進行了熟番社內部社經體制的重大變革。閩浙總督楊廷璋於乾隆二十五年劃界遷民,奏准劃定藍線界並淨空新界外私墾的漢民,同時施行番隘制將藍紅線新舊界間原漢人越界私墾的田園埔地撥歸熟番管業收租,作為支應隘番口糧的「後勤地帶」。高山的三層制在空間與制度上終於獲得全面落實。緊跟著邊界與社職組織的變革,「撫卹熟番,資其捍衛海外」(語出閩浙總督蘇昌奏文)的政策日益明確化,並於乾隆三〇年代初期在政府機構及政策措施上進一步落實:乾隆三十一年奏准設立專責機構:理番同知衙門,緊接著進行了清釐番業以及番大租免正供等相關重要「恤番」措施。
 
乾隆中葉一連串番政變革針對的,與其說是官方表面上宣稱的漢人侵奪熟番生計問題,不如說是前述清廷更為關切而且亟求解決的漢人「奸民」界外私墾問題。番政變革以「撫卹熟番,資其捍衛海外」一「體恤」和收編熟番一為宗旨。乾隆三〇年代逐漸成形的番政變革,就法規的嚴密、行政權責的歸屬以及政策精神的明確化而言,與前階段均形成明顯的對照:清廷不僅能積極地面對過去存在的問題,其整體規畫的規模與徹底的程度也遠非前此所及。乾隆中期清廷不僅釐定邊界與構築土牛溝,而且配合此大規模「硬體」工程的成立,也規劃出行政與組織上相應配合的「軟體」工程。這些軟體措施肇因於擴大利用熟番人力,撥派熟番常駐守隘。作為守隘勞務的回報,政府幫忙找尋口糧來源,將沿邊漢民私墾並民庄匿報逃稅的田園撥歸熟番管業收租,同時,為確保隘番口糧收入起見,訂定了相關的番地與番租保護法規,並設立專責保護的機構一理番同知衙門。至乾隆三〇年代,蘇昌督導打造完成的三層制已是人、物、制度、政策、行政組織的結合體,番通事、土牛界、番隘制、恤番措施與理番同知衙門,一一到位就緒。
 
乾隆中葉一連串的番政制度變革和「恤番」措施,與邊境政策的變革和邊界的劃定有不可分割的重要關連。清廷透過土牛溝邊界工程和熟番地權的重配置以及番政變革和恤番措施,在族群的空間關係上,確立了「生番在內、漢民在外,熟番間隔於其中」(語出高山奏文)的三層式族群空間分布;在國家與族群的關係上,則從消極的等距對待、劃界隔離轉變成「撫卹熟番,資其捍衛海外」,積極與熟番結盟,賴以守隘並加強族群空間的分帶區隔。
 
三、「疆界井然」的反諷:「弄兵之漸」
 
臺灣道楊景素於乾隆二十六年完成土牛界工程時,臺灣知府余文儀為文稱賀。其〈楊觀察北巡圖記〉一文充分表露出國家權力透過三層制達成治理理想的意象:
 
臺灣居大海之中,在古為荒服。國家蕩平海宇,收入版圖,人物衣冠漸摩聲教,已近百年。其土著番社恭順,而賦性愚魯;自內地渡臺者日益眾多,奸良雜處。於是南北兩路番地,多被豪民智取勢佔。其尤黠者,夤緣為通事,科斂恣橫,課及雞豚,幾不聊生。乾隆二十三年春,我公奉命觀察東瀛。下車之日,廉得其狀,即毅然以興利除弊為己任。首請撤逐通事、社丁,釐定疆界,永免番役,及嚴禁〔按:民人〕私墾,〔按:官府〕私派採買、辦差、供應。凡不便於民番者數十餘條,上之制府轉奏,俱奉旨俞允。命下,一郡肅然。公於剔弊除奸之中,仍寓教誨撫恤之恩,作養多士,甄拔番童。輿情大悅。各社番丁,均請薙髮以自附於齊民。三年以來,番民之秀者安於庠序、樸者安於畎畝、漁獵者安於山海、紝織者安於蔀屋,莫不樂其樂而利其利。蓋公之承宣布化,綏輯而乂安之者,固已至矣。
 
辛巳首春,督、撫大憲以計典,薦公卓異,僚屬入賀。公慨然曰:「經理數載,惟北路番界尚未釐定,深以為慮」。即日馳赴彰化、淡水,親率廳、縣督理工所匝月,而深溝高壘,疆界井然。途次民番之讀者、耕者、漁者、獵者、紝織者,皆扶老攜幼,鼓舞歡迎於道。公不禁顧而色喜,因繪為圖,令屬吏文儀誌之。文儀日侍公左右,知之頗稔,不敢以不文辭。竊惟源深者流長、本大者末茂,公之曾王父敏莊公〔按:曾祖父江南提督楊捷〕兩鎮閩疆,公之太翁象州公〔按:父古北口總兵楊鑄〕節鉞古北,累世勳伐,彪炳人寰。而公以聰明正直、愷悌慈祥繼其後,崇階顯秩,實未可量。他日佐朝廷、秉鈞軸,功高褒鄂,將繪公於麟閣之上。撮爾臺,特公之濫觴爾!請書之幀首以為券。(續修臺灣府志:813-814)
 
余文儀先以「番地多被豪民智取勢佔。其尤黠者,夤緣為通事,科斂恣橫,課及雞豚,幾不聊生」,凸顯出臺灣多元族群移墾社會既存的弊端後,再以他典雅優美的文藻鋪陳出治理臺灣的美麗願景,稱許楊景素幫助熟番「剔弊除奸」、「綏輯而乂安之」,並興築土牛界「深溝高壘,疆界井然」,是個能有效落實三層制族群空間規畫以及貫徹相配合之番政變革的實行家。楊景素雖非三層制的原始規劃者,但卻是個「卓異」的執行者。高山於乾隆十年奏准的規畫,經歷了冗長的嘗試與修訂,卻一直難以落實,所欠缺的正是有決心及有辦法將之付諸實踐的人。剛榮獲長官嘉獎賞識的楊景素固然志得意滿,囑令畫匠繪圖表功。奉命為圖撰文誌記的屬員臺灣知府余文儀,則視此功業為家世顯赫、前途無量的楊景素小試牛刀;就楊日後官至直隸總督的成就來看,倒也不算過譽。